№3-4(38-39)(2015)

Упродовж перших ста днів роботи нинішня Верховна Рада ухвалила декілька законів, що стосуються адміністративно-територіальної реформи, реформи місцевого самоврядування та децентралізації влади.

Йдеться, насамперед, про Закон України «Про засади державної регіональної політики» від 05.02.2015 р. № 156-VIII. Ним визначено, що державна регіональна політика реалізується на основі принципу субсидіарності – передачі владних повноважень на найнижчий рівень управління. Відповідно до вказаного Закону, повноваження на надання гарантованих суспільних послуг мають бути закріплені за органом влади, який максимально наближений до кінцевого споживача таких послуг. Слід зауважити, що використання цього принципу пов’язане винятково з категорією «повноваження». З 2001 року в законодавстві цей принцип був визначений лише у Бюджетному кодексі як один із принципів формування бюджетної системи і стосувався розподілу видів видатків між рівнями бюджетної системи. Варто зазначити, що в проекті змін до Конституції запропоновано застосування принципу субсидіарності саме до категорії повноважень, а не до видатків (стаття 140).

Відповідно до положень цього Закону, до повноважень регіональних органів влади серед іншого належить ініціювання розроблення та затвердження регіональних стратегій розвитку та планів заходів з їх реалізації; погодження проекту Державної стратегії регіонального розвитку України; підготовка і подання відповідно до законодавства до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регіональну політику, пропозицій щодо програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку.

Документ також регламентує, що районні, міські, селищні, сільські ради у сфері державної регіональної політики забезпечують підготовку та подають до обласних рад пропозиції щодо врахування інте­ресів відповідних територіальних громад під час розроб­лення проекту Державної стратегії регіонального розвитку України та плану заходів з її реалізації; регіональних стратегій розвитку та планів заходів з їх реалізації, а також інвестиційних програм (проектів), спрямованих на розвиток регіонів. Міські, селищні, сільські ради можуть розробляти та затверджувати з урахуванням Державної стратегії регіонального розвитку України стратегії розвитку міст, селищ та сіл.

Ще один – Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 05.02.2015 р.
№ 157-VIII, який запустив в Україні процес добровільного об’єднання територіальних громад як першого елемента адміністративно-територіальної реформи. Його метою є встановлення порядку об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та надання державної підтримки об’єднаним територіальним громадам. Законом передбачене створення правових умов та можливостей для укрупнення шляхом добровільного об’єднання територіальних громад, що є важливим чинником посилення гарантій місцевого самоврядування, підвищення його ролі у вирішенні питань місцевого значення. Це також стане умовою формування дієздатних територіальних громад, головним завданням яких буде поліпшення забезпечення потреб громадян, оперативне та якісне надання їм базових суспільних та адміністративних послуг, поліпшення умов сталого розвитку відповідних територій, більш ефективне використання бюджетних коштів та інших ресурсів.

Крім цього, ухвалено Закон про Державний бюджет на 2015 рік, яким передбачено збільшити фінансову базу місцевого самоврядування, Закон про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законів України (щодо податкової реформи), спрямований на розширення фінансової бази місцевого самоврядування, та Закон про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо реформи міжбюджетних відносин), який передбачає підвищення бюджетної та фінансової самостійності місцевих бюджетів і стимулювання територіальних громад до добровільного об’єднання.

Важливим завданням реалізації реформи бюджетної системи України залишається вдосконалення складової місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин. Ключовою фінансовою проблемою здійснення повноважень органами місцевого самоврядування в Україні є недостатній обсяг власних фінансових ресурсів та обмеження можливостей їх ефективного витрачання. Як наслідок, мережа бюджетних установ, що діє на місцевому рівні, не може забезпечити належний обсяг та якість бюджетних послуг.

Відповідно до положень Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, що прийнята розпорядженням уряду від 01.04.2014 р. № 333-р, а також Плану заходів щодо реалізації Концепції (розпорядження уряду від 18.06.2014 р. № 591-р), реалізовано значну частину поставлених завдань. Комплекс заходів спрямований на проведення фіскальної децентралізації для більш раціонального розподілу податкових та витратних повноважень між складовими бюджетної системи, державних цільових соціальних фондів, обмеження фінансування з державного бюджету підтримки ліквідності державних фінансових та нефінансових корпорацій. Результатом практичної імплементації урядових ініціатив щодо розширення фінансової спроможності місцевого самоврядування та реформування системи міжбюджетних відносин стало внесення змін до Бюджетного кодексу України, за результатом яких суттєво змінилися більшість складових системи фінансового вирівнювання та підходи до її організації.

Зокрема розширено перелік закріплених податків та здійснено перегляд нормативів їх розподілу між рівнями бюджетної системи. Уряд передає місцевим бюджетам 10 % податку на прибуток підприємств,
100 % державного мита, 100 % плати за надання адміністративних послуг, 80 % екологічного податку, акцизний податок, 25 % плати за надра, податок на майно, єдиний податок, податок на прибуток комунальних підприємств, місцеві збори, інші податки.

За інформацією Міністерства фінансів, приріст фінансових ресурсів місцевих бюджетів за січень-лютий 2015 року порівняно з відповідним періодом 2014 року в співставних умовах склав 24,5 %, або 2,5 млрд грн. Запровадження нових податків дає можливість збільшити загальний фонд місцевих бюджетів додатковим ресурсом в обсязі до 25 млрд грн. Загалом, враховуючи сальдо міжбюджетних трансфертів, передбачається передача до 45 млрд грн додаткового ресурсу місцевих бюджетів цього року. За прогнозними розрахунками, фінансовий ресурс місцевих бюджетів на 2015 рік у стандартних умовах зросте на 24,6 % – до 205 млрд грн. Водночас завдяки тісній злагодженій взаємодії центральних та місцевих органів влади у майбутньому такі зміни доходів місцевих бюджетів зростуть у два-три рази.

Водночас повна бюджетна самостійність у формуванні та виконанні місцевих бюджетів не забезпечена. В умовах розширення переліку закріплених податків та перегляду нормативів їх розподілу між рівнями бюджетної системи ускладнено забезпечення їхньої збалансованості відповідно до фактичних видаткових потреб. Зазначені зміни забезпечили поглиблення диференціації можливостей органів місцевого самоврядування із розширення дохідної бази місцевих бюджетів, зокрема за рахунок особливостей розміщення бази оподаткування, а також особливостей адміністрування тих податків та зборів, що надходять до місцевих бюджетів. У частині вдосконалення інституту місцевих податків та зборів залишаються невирішеними питання розширення можливостей органів місцевого самоврядування, регулювання ставок та баз оподаткування, впровадження спеціального (місцевого) оподаткування як додаткового фінансового інструменту для реалізації повноважень з надання місцевих суспільних послуг. Зокрема, обсяг надходжень податку на нерухоме майно на 2015 рік затверджений місцевими радами в розмірі лише 226,2 млн грн у порівнянні з обсягами надходжень плати за землю в 2014 році, що склали 12,8 млрд грн, тобто фіскальний потенціал інституту місцевих податків та зборів залишається недостатнім.

Крім перегляду складу дохідних джерел місцевих бюджетів, відбулася зміна інструментарію фінансового вирівнювання, зокрема впровадження замість дотації вирівнювання місцевим бюджетам базової (реверсної) дотації, освітньої, медичної субвенцій, а також субвенції на підготовку робітничих кадрів. Це забезпечило відмову від формалізованого збалансування місцевих бюджетів та перехід до горизонтального вирівнювання за доходами.

Щодо закріплених у Законі про Державний бюджет України на 2015 рік методик розподілу субвенцій місцевим бюджетам необхідно відзначити їхню практичну аналогію з алгоритмом визначення планових показників видатків місцевих бюджетів на освіту та охорону здоров’я, відображеним у Формулі розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів (постанова Кабінету Міністрів України від 08.12.2010 р. № 1149). Принципово нових підходів щодо визначення обсягу видатків місцевих бюджетів у галузі загальної середньої та професійно-технічної освіти немає.

Оскільки значення галузевих коефіцієнтів у методиці не змінилися, то пропорції розподілу фінансового ресурсу між місцевими бюджетами при запровадженні цільових субвенцій місцевим бюджетам залишаються без змін. Тому принциповою вимогою до методики розподілу обсягів субвенцій галузей освіти та охорони здоров’я є обґрунтованість процедури обчислення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості. Насамперед тут доцільно використати формалізовані процедури розробки стандартів надання суспільних послуг, обрахунку потужності бюджетних установ з надання розрахункового обсягу і складу (структури) бюджетних послуг на основі вищезазначених стандартів та розрахувати загальну видаткову потребу у фінансуванні вказаних послуг на середньострокову перспективу.

Відсутність системи стандартів надання суспільних послуг стане каталізатором недостатньої прозорості процедур формування та виконання видаткової частини місцевих бюджетів відповідними місцевими фінансовими органами, зниження їхньої ініціативи з пошуку резервів збільшення надходжень до бюджетів, недостатньо ефективного використання бюджетних коштів їх розпорядниками, несистемних змін методики розрахунку обсягів дотації вирівнювання в частині її видаткового елемента.

Впровадження соціальних стандартів створить можливості голов­ним розпорядникам коштів цільових субвенцій місцевим бюджетам щодо проведення формалізованого обрахунку потреби у фінансовому забезпеченні послуг освіти та охорони здоров’я на місцевому рівні.