№7(2012)

Термін «модернізація» у перекладі з англійської означає «осучаснення» та передбачає впровадження у суспільство ознак сучасності. У свою чергу, соціальна модернізація передбачає формування відкритого суспільства з динамічною соціальною структурою. Чи можна Україну віднести до числа країн, які прямують шляхом модернізації соціальної сфери загалом і соціального захисту зокрема? Яка модель може бути найбільш прийнятною для нашої держави? Розібратися з цими питаннями спробувала доктор економічних наук, доцент Клавдія Павлюк.

Модернізація соціального захисту в Україні обумовлена не лише доцільністю створення дієздатних соціальних амортизаторів як інструментів соціальної підтримки державою вразливих верств населення, а й необхідністю підвищення в країні рівня суспільної довіри, соціальної згуртованості, що сприятиме накопиченню соціального капіталу, – говорить Клавдія Павлюк. – Із цих позицій в Україні при розробці стратегій соціально-економічного розвитку загалом та реформування соціального захисту зокрема варто враховувати особливості взаємного впливу механізму накопичення соціального капіталу та функціонування державних інститутів з метою стимулювання формування необхідних суспільних, міжособистісних зв’язків, довіри в суспільстві, розвитку нових прогресивних форм публічно-приватної взаємодії.
Саме на таких засадах побудована скандинавська модель економічного розвитку з високим рівнем соціального захисту населення та впровадженням ефективних моделей адресної соціальної підтримки. За дослідженнями шведських науковців, згадана система взаємного впливу економіки та соціального розвитку забезпечує високий рівень накопичення соціального капіталу в скандинавських країнах. Зокрема, за розрахунками однієї з провідних дослідницьких організацій США Legatum Іnstitute, яка визначає рейтинг добробуту країн за відповідним індексом, соціальний капітал у скандинавських країнах є найвищим порівняно з іншими державами, а в цьому списку лідирує Норвегія. З точки зору датського економіста К. Бйорнскова, збільшення рівня соціального капіталу у скандинавських країнах обумовлене та залежить від інвестицій в освіту, підвищення зацікавленості людей та їхнього залучення до досягнення суспільно важливих цілей, а також справедливого механізму перерозподілу доходів.

Однак виникає питання: у який спосіб держава може вплинути на бажання бізнесу, громад або окремих людей інвестувати у суспільний соціальний капітал? На мій погляд, держава може реалізовувати такі мотиваційні заходи на двох ієрархічних рівнях. По-перше, це – стратегії та державні програми, що мають опосередкований, проте широкий вплив на формування соціально-економічних відносин та взаємозв’язків (у сфері освіти, охорони здоров’я, житлово-комунального господарства). По-друге – стратегії, які інтегрують та включають заходи, спрямовані на побудову соціального капіталу в суспільстві. Більшість програм на державному, регіональному та місцевому рівнях передбачають заходи впливу на джерела соціального капіталу з метою зміцнення громадянського суспільства та соціальної солідарності (розвиток програм модернізації соціального захисту населення, зокрема, адресних механізмів підтримки вразливих верств населення, сприяння розвитку соціальних партнерств).

Міжнародна практика формування та реалізації соціальної політики свідчить про те, що більшість існуючих сучасних систем соціального забезпечення виявилися вразливими до проявів фінансово-економічної кризи, а також недостатньо підготовлені до розв’язання демографічних проблем, появи нових форм соціальних послуг, підвищення фінансового навантаження на тих, хто сплачує страхові внески та податки. Аргументом, що підтверджує правильність цієї думки, є антикризові заходи урядів багатьох країн, частина з яких була спрямована на скорочення розмірів соціальних виплат та зменшення кола їхніх отримувачів, а інша – на впровадження додаткових джерел фінансування різних форм соціального захисту.

Незважаючи на те що в Україні існує розгалужена система соціального захисту населення і, за класифікацією МОП, наша держава включена до групи країн з повним соціальним забезпеченням, ця система не відповідає сучасним потребам українського суспільства та не сприяє накопиченню соціального та людського капіталу. Ми маємо нерівномірність розташування суб’єктів надання соціальних послуг (концентрація у великих містах, стаціонарних закладах); розширення груп населення, які потребують соціальних послуг (існуюча система послуг не відповідає потребам вразливих верств населення); фінансові, територіальні та структурні бар’єри доступу до соціальних послуг та їхня низька якість; відсутність можливості вибору послуги та постачальника; значна фрагментація підпорядкування соціальних послуг серед різних структур. До факторів, що ускладнюють функціонування системи соціального захисту в Україні, можна віднести відсутність стандартів якості соціальних послуг; надмірну залежність органів місцевого самоврядування від рішень органів державного рівня; не­узгодженість різних нормативно-правових актів, які регулюють надання соціального захисту та соціальної допомоги; негнучкість, нераціональність механізмів фінансування окремих програм соціального захисту населення; відсутність механізмів оцінки потреб бенефіціарів у послугах.

Із цих позицій нагальними та актуальними в Україні є активно опрацьовувані організаційно-економічні напрями удосконалення механізмів соціального захисту населення. Програма економічних реформ України на 2010-2014 рр. «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» та щорічне послання Президента України до Верховної Ради розкривають стратегічні орієнтири та основні етапи модернізації соціального захисту населення. Одним з основних тут можна вважати реформування системи соціального забезпечення (перехід від переважання натуральних трансфертів (передусім пільг) до грошових виплат; зміна головного бенефіціара соціальних послуг (родини), яка має стати споживачем державної соціальної допомоги; розвиток системи раннього виявлення осіб і сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, модернізація системи їхнього соціального обслуговування, підвищення адресності та якості надання соціальних послуг за місцем проживання). Актуальна також трансформація державної політики стосовно доходів населення, поєднання соціальних програм із політикою зайнятості; реформування пенсійного забезпечення шляхом переходу до страхових засад його реалізації, а системи охорони здоров’я – шляхом удосконалення її законодавчого забезпечення, стимулювання розвитку добровільного медичного страхування, підвищення якості послуг з охорони здоров’я, зокрема, кадрового забезпечення. Серед орієнтирів – реформування житлової політики держави та удосконалення політики щодо трудової міграції.

Обсяги фінансування більшості видатків соціального захисту населення в Україні мають сталу тенденцію до зростання, як у абсолютному вимірі, так і у відсотках (таблиця 1).

За період з 2003-го до 2011 року державні соціальні видатки до ВВП зросли на 10,3%, а, наприклад, державні видатки тільки на охорону здоров’я збільшилися за цей період у 4 рази, на освіту – в 4,8 рази. Питома вага видатків на соціальний захист до ВВП в Україні відповідає показнику більшості країн Європи, де він становить від 20 до 35% ВВП. Наявні факти допомагають доводити неспроможність окремих аргументів про те, що високі рівні державних витрат на соціальний захист в Україні є невиваженим кроком в умовах посткризового розвитку економіки та посилення глобальної конкуренції. За визначенням МОП та МАСЗ, найбільших успіхів у забезпеченні довгострокового сталого розвитку та зниженні рівня бідності досягли тільки ті країни, які створили у себе розгалужені системи соціального забезпечення; в той же час усі вони мають відкриті економіки.

Водночас тільки одних високих рівнів державних витрат на соціальний захист недостатньо для формування ефективних соціальних та економічних стабілізаторів і зменшення масштабів бідності населення та нерівності в суспільстві. В умовах бюджетних обмежень і високого рівня бідності необхідність повної реалізації принципу адресності стає все більш нагальною. Зростання бюджетних видатків на соціальну політику не призводить до симетричного скорочення абсолютної бідності, оскільки виділення ресурсів проводиться на основі приналежності громадян до певної категорії (підтримка статусних груп), а не на основі їхніх реальних потреб. На практиці абсолютно домінує категоріальний підхід до надання соціальної допомоги. Нині зберігаються категоріальні пільговики як головний контингент одержувачів грошових виплат. Пільгоотримувачі переважно сконцентровані в середньодохідних групах населення.

Досвід показує, що однією з необхідних умов для досягнення успіху є побудова комплексної ефективної системи управління з дієздатними механізмами перерозподілу отриманих ресурсів між різними верствами населення. Надання соціальної допомоги та соціальних послуг відповідним бенефіціарам – вразливим верствам та іншим групам – допомагає не лише не допустити, щоб окремі громадяни та члени їхніх родин опинилися за межею бідності, але й рівною мірою стримувати падіння сукупного попиту, обмежуючи тим самим потенційну глибину рецесії та посткризового стану економіки та збільшуючи потенціал для відновлення економіки.
Прем’єр-міністр Микола Азаров відзначив, що діюча в нашій країні система соціальних допомог «не забезпечує адресної допомоги, а через це – якості соціальних послуг саме тим, хто їх вкрай потребує». Він наводив дані, що 10% найбідніших громадян України отримують 2% соціальних пільг, а 10% найзаможніших громадян отримують їх аж 22%, тобто в 10 разів більше. Нині майже 80% сімей мають соціальні виплати, різного роду допомоги, компенсації або ж окремі пільги за рахунок коштів бюджетів усіх рівнів, соціальних фондів, коштів підприємств, організацій.
Упродовж останніх декількох років в Україні поступово відбувається процес удосконалення механізмів реалізації соціальної політики, зокрема, постійно підвищується рівень більшості соціальних виплат населенню; прийнята система заходів з реформування пенсійної системи, спрямована на стабілізацію її середньо- та довгострокової фінансово-економічної стійкості; розпочато процес реформування системи охорони здоров’я та ін. Тільки у 2012 році відбувається осучаснення окремих форм соціального захисту населення, а також посилення адресності визначених соціальних послуг вразливим верствам населення (таблиця 2).
Водночас на основі методів проектного управління у соціальній сфері, що дають змогу подолати ключові нагальні проблеми та досягти Цілей розвитку тисячоліття ООН, в Україні реалізуються низка національних проектів: «Нове життя. Нова якість охорони материнства та дитинства», «Доступне житло – соціальна підтримка населення», «Вчасна допомога».

Такі заходи сприятимуть забезпеченню фінансової стабільності вразливих верств населення на певний період, зменшенню диференціації в доступі до соціальних послуг та, як наслідок, зниженню нерівності в суспільстві та створенню передумов для накопичення соціального капіталу на регіональному та суспільному рівні в Україні.

Системи соціального захисту є ефективними та дієвими лише за умови, якщо досягають цілей за допомогою відповідних витрат та без будь-яких небажаних побічних ефектів. Інноваційні управлінські та організаційні заходи як інструмент модернізації соціального захисту є складним процесом, оскільки безпосередньо зачіпають інте­реси майже усього населення, оскільки спричиняють зміни в доходах та витратах різних соціальних груп, передусім одержувачів соціальної допомоги та послуг. З іншого боку, стратегія модернізації соціального захисту має відбуватися на принципах комплексності, системності, довгостроковості, врахування обмежень бюджетного простору. Увага лише до найгостріших соціальних проблем суспільства може не призвести до бажаного ефекту на довгострокову перспективу. За визначенням норвезького науковця Е. Райнерта, такі заходи зазвичай мають ознаки «паліативної економіки», спрямованої на полегшення окремих найгостріших симптомів бідності, замість вирішення сутності самих проблем бідності та соціальної вразливості та впровадження «економіки розвитку» для країн із низьким та середнім рівнем доходів.

Інші виклики для українського суспільства та економіки можуть бути обумовлені планами переходу системи соціального захисту України від переважання натуральних трансфертів (передусім пільг) до грошових трансфертів. Чи варто і яким чином будувати нову систему? Щоб отримати відповідь на це питання, варто звернутися до досвіду країн, що мали подібні до української системи соціального захисту. Нещодавні невдалі реформи «монетизації соціальних пільг» у Російській Федерації дають привід для сумніву щодо їх доцільності та вимагають найвищого рівня уважності від розробників та ретельності до процесу побудови алгоритму заходів реформування соціального захисту.

Першочерговим завданням «монетизації соціальних пільг» у РФ були розмежування витратних повноважень між регіональними та федеральними бюджетами; відмова від зобов’язань, що не мають джерел фінансування; переведення у грошову форму частини соціальних пільг та послуг; скорочення витратних зобов’язань, закріплених у федеральному законодавстві; покладення на регіональні та місцеві органи влади відповідальності з балансування доходних можливостей та нових витратних повноважень. Незважаючи на задекларовані цілі збереження та можливого підвищення раніше досягнутого рівня соціального захисту громадян, за підсумками заміни пільг грошовими компенсаціями матеріальне становище більшості російських домогосподарств погіршилося. Зрештою, монетизація і зміни, що супроводжували її, у вартості послуг, на які раніше надавалися пільги, призвели до скорочення ресурсів 53% домогосподарств. На тлі цього третині домогосподарств вдалося збільшити добробут, а 14% – зберегти колишній рівень ресурсів.
Крім того, в реальності заміні на грошові компенсації піддалися не всі пільги та не на всій території Росії. Більшість регіонів мінімально монетизували систему пільг, оскільки закон залишав можливість не переводити в грошову форму пільги регіонального мандату. Повністю перейшли на грошові виплати тільки чотири суб’єкти Росії, ще шість повністю зберегли систему натуральних пільг, а інші прийняли компромісні рішення (залишивши пільги на транспорт і ліки). Таким чином, замість переходу від системи пільг до нової, більш ефективної системи соціальної підтримки було проведено перерозподіл витрат на пільги між регіональними бюджетами і федеральними. Відтак відбулося поглиблення регіональної диференціації доходів населення замість її зниження. Основні недоліки реформ були викликані прорахунками її розробників, неврахуванням реальної соціально-економічної ситуації у різних регіонах країни, низьким рівнем поінформованості населення, що викликало протестні акції.

Досвід Казахстану щодо процесу впровадження адресних механізмів соціального захисту виявився більш ефективним та призвів до позитивних результатів. Основні проблеми, які не вдалося подолати, сформувалися внаслідок надмірної децентралізації структури системи соціального захисту та, як наслідок, неможливості окремими регіонами здійснювати усі адресні соціальні виплати та фінансувати інші соціальні програми у повному обсязі. Іншою причиною таких проблем стали помилки визначення межі бідності, її відмінність у різних регіонах Казахстану та наявність значної кількості помилок виключення з програм адресного соціального захисту. Ці факти обумовили збільшення регіональної диференціації за рівнем доходів. Відтак можна зробити висновок, що невиваженість у процесі розробки та реалізації заходів модернізації соціального захисту населення можуть призводити до соціальної дезінтеграції країни, посилення протестних настроїв та зниження рівня соціального капіталу. Регіони з нижчим рівнем фінансової стійкості та автономності завжди будуть мати менше можливостей фінансування програм соціального захисту населення.
Проте, такі виклики не применшують вагомості адресного підходу в запропонованих сучасних напрямах модернізації соціального захисту в Україні, а основні аргументи на користь впровадження цього підходу стосуються підвищення доступності, ефективності та рівності доходів отримувачів соціальних послуг. Адресні програми соціального захисту поширюються на меншу кількість осіб, які отримують соціальну допомогу, ніж універсальні програми соціального захисту (оскільки включають тільки цільове коло осіб) та, як наслідок, є більш дієвими, сприяють зменшенню рівня бідності, нерівності за доходами, а також потребують менших обсягів фінансування та збільшують економічну стійкість систем соціального захисту. Окремі адресні механізми соціального захисту населення в Україні сьогодні успішно функціонують.
Згідно з класичним розумінням, що склалося в зарубіжних країнах, адресність є способом спрямування обмежених фінансових, зокрема, бюджетних ресурсів на допомогу цільовій аудиторії, використовуючи механізми перевірки нужденності. Таким чином, адресність розподілу бюджетних ресурсів виступає необхідною умовою ефективного використання державних коштів, тому що вона покликана забезпечити надання бюджетних ресурсів саме нужденним верствам населення. Тільки впорядкування системи виплат створить можливості для збільшення величини допомоги на конкретну особу без значного зростання витрат бюджету. Природою забезпечення адресності є надання соціальних послуг тим, хто їх дійсно потребує, і виключення тих, хто такої потреби не має.

Можна виділити декілька принципів організації системи адресної соціальної допомоги в Україні. Це – надання соціальної допомоги винятково з урахуванням рівня доходів домогосподарств та майнового стану; визначення розміру виплат соціальної допомоги на основі вартості затвердженого кошика прожиткового мінімуму з урахуванням сімейного навантаження; пріоритетність заходів зі створення умов для самозабезпечення сім’ї, індивідуальних схем захисту й активного залучення працездатних малозабезпечених громадян до сфери трудової діяльності.
Однак експертами МОП визначено дещо інші потенційні виклики процесу впровадження адресних механізмів соціального захисту. Зокрема, адресні соціальні виплати надаються тільки окремим вразливим верствам населення (у світовій практиці, зазвичай, з низькими рівнями доходів) та не враховують динамічного та структурного характеру бідності і не стають вагомою перепоною до її поширення. Для усунення цих недоліків до переліків бенефіціарів адресних соціальних виплат слід включити соціальні групи, які знаходяться на межі ризику попадання до вразливих верств населення. Окрім цього, впровадження адресних механізмів соціального захисту населення є складним процесом, що може супроводжуватися помилками включення (надання соціальних послуг особам або домогосподарствам, що не входять до цільової групи; у зарубіжній практиці така ситуація визначається, як «виток коштів») та виключення (неотримання соціальних виплат особами або домогосподарствами, що входять до цільової групи; у зарубіжній практиці така ситуація визначається, як «недостатнє покриття цільової групи»).

Поряд із цим, не всі методи адресності соціального захисту підходять для всіх видів соц­виплат. В окремих країнах впровадження адресних механізмів соціального захисту є занадто витратним та складає значну частину загальної вартості програми. Ці проблеми можуть виникати за умови відсутності фактичних даних про кількість бенефіціарів адресних соціальних програм. МОП також наголошує, що впровадження адресних механізмів соціального захисту потребує транспарентності процесу її впровадження, що дозволить залучити цільові групи населення до його формування, знизити ймовірність опору реформам та визначення його як антикорупційного механізму захисту.

Як засвідчує вітчизняний та зарубіжний досвід, універсальних моделей соціального захисту та оптимальних алгоритмів їхньої модернізації, які б підходили усім країнам, не існує. В Україні повинна бути сформована власна модель модернізації соціального захисту населення, яка враховуватиме особливості історичного періоду становлення нашої країни, демографічної структури населення, циклічності економічного розвитку з урахуванням потенційно можливих фінансово-економічних криз та рецесії у середньо- та довгостроковій перспективі, регіональних особливостей соціально-економічного розвитку, ментальності населення та інших факторів.

Саме тому з метою вдосконалення процесу модернізації соціального захисту населення, як передумови збільшення потенціалу накопичення соціального та людського капіталу в Україні, на мій погляд, необхідно вжити низку заходів. Серед них – формування Національного реєстру суб’єктів (державних, недержавних) надання соціальних послуг (забезпечення відкритого доступу населення до даних реєстру) та бенефіціарів соціальних послуг (із дотриманням конфіденційності збору фінансової та іншої інформації про потенційних споживачів соціальних послуг); здійснення поступового переходу від кошторисного фінансування постачальників соціальних послуг до іншої форми прямого фінансування – замовлення соціальних послуг, яке здійснюється за принципом купівлі послуг, де розпорядник бюджетних коштів стає повноцінним замовником послуг на користь третіх осіб – споживачів послуг; удосконалення методичної бази виявлення вразливих верств населення, що потребують надання соціальних послуг.

Необхідна також розробка переліку індикаторів, що відображають реальні характеристики рівня споживання вразливих верств населення, а також розробка сучасної методики визначення бідності; критеріїв ефективності механізмів забезпечення адресності соціальних послуг, форми обліку при виявленні ступеня нужденності сімей і громадян соціально-демографічних характеристик родини, майно та наявність іншої власності, зокрема доходів, які важко враховуються; розробка та впровадження системи соціальних рахунків у системі надання соціальних послуг, які є провідним засобом переорієнтації бюджетних потоків від підприємств, що надають послуги, громадянам, а також соціальних паспортів родини та (або) домогосподарства осіб, як потенційних одержувачів соціальних послуг, для створення інформаційної бази даних надання соціальних послуг в Україні.

Доречною стане оптимізація сектора одержувачів послуг за рахунок розвитку механізмів їх самозабезпечення; формування переліку диверсифікованих форм надання соціальних послуг на основі активного залучення недержавного сектора, а також розширення можливостей громадян при виборі суб’єктів надання послуг; оцінка ризиків проведення реструктуризації системи надання соціальних послуг з позицій її ефективності в цілому, а також в частині залучення бізнесу та некомерційних недержавних організацій, зокрема, розробка та впровадження системи компенсації споживачам за соціальні послуги, які споживачі не можуть отримати за місцем проживання; впровадження пілотних проектів модернізації системи надання соціальних послуг, починаючи з регіонального та місцевого рівнів.

Одним із ключових завдань реформування системи соціальних послуг вразливим верствам населення має стати поступовий перехід від субсидії виробникам до адресної підтримки споживачів у формі споживчих субсидій як натуральних (ваучери, талони), так і грошових (соціальні рахунки), що сприятиме зростанню ефективності, адресності допомоги, якості та цільовому використанню коштів, що спрямовуються на надання соціальних послуг. Необхідна також оптимізація сектора одержувачів послуг за рахунок розвитку механізмів їх самозабезпечення; розробка системи моніторингу діяльності державних і недержавних організацій у сфері соціальних послуг, а також підвищення прозорості фінансової системи міжсекторної взаємодії; забезпечення високої якості аудиту некомерційного сектора для запобігання фінансовим зловживанням, особливо коли використовуються різні джерела (зокрема, державні) фінансування соціальних послуг.

Переконана, що впровадження таких заходів сприятиме прискоренню модернізації соціального захисту населення і дасть змогу сформувати ефективну систему фінансування та організації соціального захисту населення на державному та регіональному рівнях; зменшити функціональне навантаження на центральні органи виконавчої влади у сфері регулювання соціального захисту та контролю за наданням соціальних послуг.