№10(2012)

Бюджету держави все важче витримувати навантаження, пов’язане з фінансуванням соціальних послуг. Про реформу системи загалом говорять давно, однак поки що не вироблено цілісних, послідовних підходів до вирішення стратегічних питань подальшого соціального розвитку країни. Своїм баченням шляхів розв’язання найактуальніших проблем
у сфері фінансування соціальних послуг у розмові з нашим кореспондентом поділилася доктор економічних наук, доцент Клавдія Павлюк.

– Серед проблем у сфері надання соціальних послуг слід виділити, насамперед, недосконалість законодавчої бази, якою регламентується низка питань галузі. Ми також констатуємо недостатню якість та ефективність послуг, соціальну несправедливість, низький рівень адресності послуг, високі адмініс­тративні витрати, недостатню прозорість, практичну відсутність системи стандартів, невідповідність мережі бюджетних установ у сфері надання соціальних послуг її повноваженням, багаторівневу ієрархію мережі бюджетних установ. Додайте сюди недофінансування установ у сфері надання соціальних послуг, низьку ефективність механізму кошторисного фінансування, не пов’язаного з результатами діяльності бюджетних установ у сфері надання соціальних послуг, відсутність правової регламентації діяльності адмініс­трації бюджетної установи щодо розпорядження доходами від підприємницької діяльності, що призводить до неефективного використання цих коштів, обмеження права споживача соціальних послуг на вибір постачальника послуг – і отримаєте не дуже райдужну картину, яка характеризує усю сферу.
Варто також відзначити, що держава та місцеві органи влади фактично виконують функції постачання та фінансування установ у сфері надання соціальних послуг. При цьому відсутня система оцінювання та моніторингу. Залишається недосконалою методологія прогнозування потреби у послугах, фіксуються ринкові спотворення, підтримка організацій-монополістів, які субсидуються державою.

Але ж в Україні має бути забезпечене гарантоване надання якісних соціальних послуг…
– Причому за встановленим переліком за рахунок бюджетних коштів усім громадянам, включаючи джерела фінансового забезпечення державних гарантій надання соціальних послуг. Має бути визначений обсяг державних гарантій в частині видів, порядку й умов надання соціальних послуг, порядок оцінки їхньої ефективності і моніторингу виконання, а також встановлена відповідальність за невиконання цих показників. Вважаю, що для досягнення цієї мети Кабінет Міністрів України має ухвалити програму державних гарантій на середньострокову перспективу, зокрема на три роки. Вона повинна містити мінімальну величину диференційованих подушових нормативів фінансового забезпечення державних гарантій надання безоплатних соціальних послуг за видами; нормативи фінансових витрат на одиницю обсягу соціальної послуги; подушові нормативи обсягів соціальних послуг за видами; мінімальні значення критеріїв оцінки якості і доступності соціальних послуг.
При цьому моніторинг реалізації державних гарантій надання безоплатних соціальних послуг повинен здійснюватися на щорічній основі, а інформація про виконання державних гарантій у відповідному році має бути основою для формування показників державних гарантій на наступні періоди. Фінансові показники потрібно буде ув’язувати з якісними показниками надання соціальних послуг. Програмою державних гарантій мають встановлюватися цільові значення вказаних показників, а також передбачатися механізми фінансового стимулювання досягнення цільових показників. За невиконання цільових показників потрібно встановити відповідні санкції.
У сфері фінансового забезпечення надання соціальних послуг, насамперед, необхідне здійснення поступового переходу від кошторисного фінансування постачальників соціальних послуг до іншої форми прямого фінансування – замовлення соціальних послуг, де розпорядник бюджетних коштів стає повноцінним замовником послуг на користь третіх осіб – споживачів послуг. Фінансування всіх державних і комунальних установ, що надають соціальні послуги населенню, нині здійснюється на основі кошторису. Суми фінансування, як правило, визначаються методом індексації минулого рівня бюджетних коштів, що виділяються установі. Субсидіарна відповідальність за зобов’язаннями, що приймаються установою, закріплюється за його власником. При цьому реальні потреби установ у бюджетних коштах можуть бути і більшими, і меншими. Результати роботи, якість надання послуг в розрахунок практично не приймаються. Самостійність установ в управлінні власною діяльністю, фінансовими ресурсами і майном є незначною. Тому кошторисне фінансування об’єктивно не створює стимули для підвищення ефективності роботи як самих бюджетних установ, так і органів влади, яким вони підпорядковані. За такого механізму фінансування, по суті, здійснюється утримання сукупності установ без залежності від обсягу і якості надання ними послуг.
Необхідність підвищення ефективності бюджетних видатків, їхньої оптимізації, якості та доступності соціальних послуг зумовлює доцільність і важливість переходу до впровадження механізму фінансування соціальних послуг на основі їхньої стандартизації і визначення вартості. Вартісний еквівалент соціальної послуги, що надається за бюджетні кошти, дає змогу не тільки прогнозувати і планувати видатки бюджетної установи, але й сформувати базу для оцінки ефективності використання бюджетних коштів. Інформація про структуру вартості бюджетних послуг, вивчення тенденції зміни її складових у динаміці надає можливість своєчасно коригувати роботу бюджетної установи, а порівняльний аналіз структури вартості соціальних послуг – визначити обсяг економії бюджетних коштів при забезпеченні якості конкретної соціальної послуги. Отже, оцінка вартості соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів необхідна для здійснення бюджетного планування в умовах переходу і розвитку бюджетування, орієнтованого на результат, та для оцінки ефективності діяльності органів влади.

Що потрібно зробити для впровадження механізму фінансування соціальних послуг у методологічному плані?
– Насамперед, необхідно розмежувати терміни «суспільна (публічна) послуга», «державна функція», «державна послуга», «комунальна послуга», «бюджетна послуга», «соціальна послуга», «соціальна бюджетна послуга». Це дасть можливість побудувати межу формування цих термінів за такими критеріями, як «постачальник», «споживач», «рівень видаткових зобов’язань». Проведений аналіз Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів, що регламентують бюджетний процес, показав, що роз’яснення терміну «бюджетна послуга» у цих документах відсутнє. Окрім цього, у Бюджетному кодексі України немає визначення та врегулювання публічних, державних, комунальних послуг, які за основним їхнім змістом мають бути реалізовані за рахунок коштів відповідних бюджетів. Такий стан речей обумовлений, насамперед, тим, що бюджетне фінансування орієнтується переважно на витрати, тобто на утримання мережі установ, а не на результати надання бюджетних послуг.
Виявлення сутності бюджетної послуги дає змогу формувати перелік (реєстр) бюджетних, в т. ч. соціальних бюджетних послуг, під яким слід розуміти систему даних про всі бюджетні послуги, що надаються споживачам бюджетних послуг. Формування реєстру бюджетних соціальних послуг дає змогу забезпечувати прозорість витрачання, обґрунтованість виділення бюджетних коштів і ухвалювати рішення про можливі напрями оптимізації їхнього використання, а також упроваджувати нові принципи обліку видатків у розрізі результатів надання бюджетних соціальних послуг і створювати інформаційну базу для розробки відповідних стандартів.

Нині жоден нормативно-правовий акт не містить чіткого переліку соціальних послуг (бюджетних), які б гарантувалися державою, незалежно від стану державних фінансів та місця проживання громадян. Що потрібно зробити у цій сфері?
– Стандартизація соціальних послуг являє собою розробку нормативів, норм, правил, які законодавчо закріплюють і регламентують технологію, обсяг, якість надання соціальних послуг. У свою чергу, регламент надання соціальної послуги базується на нормативно-правовому акті, що визначає терміни і послідовність дій та прийняття рішень, а також порядок взаємодії державних (комунальних) установ, структурних підрозділів і посадових осіб всередині організації та порядок взаємодії з іншими організаціями у процесі надання послуги. Таким чином, стандарт послуги та адміністративний регламент повинні бути взаємопов’язаними документами. Перший має включати вимоги до взаємодії між фізичними особами та його результату, а другий – встановлює процедури, результатом яких виступає соціальна послуга.
Визначені в українському законодавстві поняття «соціальний стандарт», «соціальні гарантії», «соціальні нормативи», «соціальні норми» необхідно переглянути, оскільки жодне з них не відповідає свої сутності. Так, наприклад, згідно з Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 05.10.2000 р. №2017-III, ст. 1, державні соціальні стандарти – це встановлені законами, іншими нормативно-правовими актами соціальні норми і нормативи або їх комплекс, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій. Це визначення соціальних стандартів практично ототожнює їх із соціальними нормами і нормативами.
Обсяг надання соціальних послуг розраховується на основі оцінки потреби в них. Система обліку потреб в соціальних послугах ґрунтується на оцінці потреби в натуральному (кількісному) вираженні. Вартісна оцінка є елементом планування видатків бюджету. Вона дає змогу сформувати цілісний підхід до процесу обґрунтування обсягів бюджетних асигнувань на надання відповідного обсягу послуг на основі формалізованого методологічного підходу до оцінки вартості послуг. Після визначення вартості соціальної послуги наступним кроком має бути формування державного замовлення на її надання. Завершальним етапом стане організація моніторингу якості соціальної послуги (відповідність стандарту і задоволеність споживача).
Для підвищення ефективності використання бюджетних коштів необхідна зміна статусу бюджетних установ та впровадження нових організаційно-правових форм установ з надання соціальних послуг (бюджетні, автономні установи та ін.). Це дасть змогу уникнути обмежень на право розпоряджатися доходами від реалізації послуг та субсидіарної відповідальності держави (місцевих органів влади) за зобов’язаннями автономної установи; створити чіткий розділ функцій між покупцями та продавцями соціальних послуг; вдосконалити механізм конт­рактних відносин організацій з органами державної влади та створити механізм залучення інвестицій як для окремої установи з надання соціальних послуг, так і загалом у галузь; створити умови для легалізації співучасті населення у фінансуванні соціальних послуг; отримати більші права в організації власної роботи.
Розвиток форм оплати соціальних послуг може обумовлювати декілька варіантів розвит­ку. По-перше, збільшення прав бюджетних установ з використання фінансових ресурсів. Описані зміни можуть бути найефективніше реалізовані в рамках багаторічного фінансового планування. Бюджетна установа, що має фінансовий план, а також можливості в певних межах перерозподіляти виділені фінансові ресурси між статтями економічної класифікації витрат в режимі, що має більш повідомний, ніж дозвільний характер, має стимули до підвищення ефективності використання виділених ресурсів. Також установи можуть мати більше можливостей з матеріального стимулювання персоналу. По-друге, удосконалення механізмів фінансування соціальних послуг може відбуватися у сфері платних та додаткових послуг, що надаються бюджетними установами в галузі соціальних послуг також на платній основі.

Що варто запропонувати для модернізації системи соціальних послуг і оптимізації видатків бюджету на їх надання?
– Проаналізувавши ситуацію, наші науковці зробили низку висновків, за результатом яких виробили певні рекомендації. Зокрема, у сфері нормативно-правової бази варто розробити довгострокову національну та регіональну стратегії розвитку соціальної сфери загалом і, зокрема, стратегію надання соціальних послуг вразливим верствам населення. Доцільно буде зупинити чинність окремих законодавчих актів або положень цих актів у сфері соціальних послуг, видатки на виконання яких в бюджеті не передбачені або передбачені не в повному обсязі. Це дасть змогу суттєво оздоровити бюджетну систему і водночас запобігти зростанню заборгованості за соціальними зобов’язаннями держави, які не можуть бути виконані.
На майбутнє потрібно створити такі механізми, які не даватимуть змоги ухвалювати закони у сфері соціальних послуг без урахування їхнього впливу на бюджет. Для цього необхідне законодавче закріплення обов’язкового проведення аналізу соціально-економічних витрат та вигод від реалізації пропонованого законодавчого акта. Розподіл бюджетних видатків при формуванні бюджету необхідно поділяти на видатки, що є чинними згідно з раніше прийнятими законодавчими актами, і видатки, які передбачається прийняти, що допоможе підтримувати жорсткіші бюджетні обмеження, оскільки виділення асигнувань на прийняття нових зобов’язань стане можливим після виділення коштів на виконання чинних зобов’язань.
Доречним стане запровадження мораторію щодо законодавчого встановлення нових видів соціальних пільг та розширення категорій отримувачів, проведення строгого законодавчого розмежування та чітке визначення понять «соціальна послуга», «соціальна пільга», «соціальні гарантії», «соціальні норми», «соціальні нормативи». Чіткість термінології дасть змогу чіткіше окреслити специфіку соціальних послуг і водночас визначити сфери досягнення більшої ефективності, покращення фінансового забезпечення соціальних послуг. А ще варто було би створити координаційну раду для розробки регіональних стратегій розвитку системи соціальних послуг, виділення ключових завдань її реформування, здійснення моніторингу за вирішенням поставлених проблем.
Потрібно було б реформувати і сферу управління системою соціальних послуг…
– Тут необхідне визначення основ­них принципів розвитку системи соціальних послуг вразливим категоріям населення. Це, насамперед, поєднання розвитку системи соціальних послуг із фінансовою стабілізацією і неінфляційним економічним зростанням; дотримання жорсткої дисципліни соціальних відрахувань; розвиток соціального партнерства основних груп населення, держави і підприємницьких структур; поєднання державних і приватних форм надання соціальних послуг; інтеграція завдань соціальної політики в макроекономічну стратегію.
Розбудовувати систему соціальних послуг, на моє переконання, потрібно за моделлю Беверіджа, відповідно до якої держава мусить забезпечувати надання соціальних послуг вразливим категоріям громадян на адресних засадах. При цьому основна увага має бути зосере­джена на працюючій частині населення, забезпеченні зростання її доходів до рівня середнього класу, підвищенні вартості робочої сили, а також загального обсягу соціальних витрат. Такий розклад стимулюватиме розвиток внутрішнього ринку, динаміку економічних процесів. Потрібно також реформувати установи, що надають соціальні послуги, у тому числі шляхом забезпечення їхньої економічної самостійності.

Останнім часом багато уваги приділяють питанню адресності надання соціальних послуг, наголошуючи на ефективності вдосконалення цього сегмента. Яких заходів необхідно вжити, щоб забезпечити функціонування системи?
– Потрібно розпочати з удосконалення методичної бази виявлення вразливих верств населення, що потребують надання соціальних послуг. Тоді необхідно розробити перелік індикаторів, що відображають реальні характеристики рівня споживання згаданого прошарку населення, а також сучасну методику визначення бідності. Виходячи з цього, варто визначити критерії ефективності механізмів забезпечення адресності соціальних послуг та форми обліку при виявленні ступеня нужденності сімей і громадян соціально-демографічних характеристик родини, майно та наявність іншої власності, доходів, зокрема тих, які важко враховуються.
Доречною стане розробка та впровадження системи соціальних рахунків у системі надання соціальних послуг, які є провідним засобом переорієнтації бюджетних потоків від підприємств, що надають послуги, громадянам; впровадження соціальних паспортів родини чи домогосподарства осіб як потенційних одержувачів соціальних послуг для створення інформаційної бази даних надання соціальних послуг в Україні.

І все ж таки основним питанням залишається стабільність сфери фінансового забезпечення надання соціальних послуг. Яким чином цього можна досягти?
– Насамперед, необхідно зробити кроки зі здійснення поступового переходу від кошторисного фінансування постачальників соціальних послуг до іншої форми прямого фінансування – замовлення соціальних послуг, яке здійснюється за принципом купівлі послуг, де розпорядник бюджетних коштів стає повноцінним замовником послуг на користь третіх осіб – споживачів послуг. Потрібне встановлення обґрунтованих норм і нормативів споживання соціальних послуг, у межах яких надаються пільги з їх оплати громадянам, що мають на них право; впровадження фінансових нормативів надання соціальних послуг, їх раціональної диференціації з урахуванням особливостей установ у гірській місцевості, у сільських районах, об’єктивної різниці у вимогах щодо якості послуг стандартної чи вищої якості.
Має бути встановлений жорсткий контроль над фактично спожитими послугами і наданими пільгами для визначення фактичних розмірів відповідних бюджетних видатків, частіше перевірятися доходи уразливих груп населення та межі малозабезпеченості диференційовано за регіональним рівнем забезпечення, що зменшить використання бюджетних коштів тими споживачами, які не мають права на соціальну допомогу.
Потрібно також удосконалити систему міжбюджетних трансфертів, частка яких постійно зростає загалом і зокрема на фінансування видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення. Такий підхід не стимулює місцеві органи влади до нарощування економічного потенціалу на відповідній території, а розвиває утриманство. На мою думку, переважну частину фінансування за рахунок трансфертів треба спрямовувати на надання соціальних послуг у громадах, а не утримання значної кількості установ стаціонарного типу.
Важливим моментом є ширше залучення некомерційних організацій до діяльності у сфері надання соціальних послуг. Однак тут потрібно передбачити створення комплексної системи контролю і звітності. Для цього необхідно розробити систему моніторингу діяльності державних і недержавних організації у сфері соціальних послуг; підвищити прозорість фінансової системи міжсекторної взаємодії; активніше залучати профільні незалежні організації до розробки та експертизи державних соціальних програм і відповідних розділів бюджету; забезпечити високу якість аудиту некомерційного сектора для запобігання фінансовим зловживанням, особливо коли використовуються різні джерела, серед яких і державні, фінансування соціальних послуг.