№9-10(44-45)(2015)

Потребность реформирования украинской системы НДС и вопросы, связанные с выбором инструментов и темпами реформ, будоражат общественность уже не первый год. Кто-то ратует за полную отмену налогов, кто-то утверждает, что без НДС бюджет страны, и так находящийся в плачевном состоянии, не сможет нормально пополняться.

О том, что происходит с системой НДС и какие перемены ожидают украинскую экономику, мы попросили рассказать главу Комитета ВР по вопросам налоговой и таможенной политики Нину Петровну Южанину.

Беседовал: Виталий Хворостяный

Нина Петровна, вопросы, связанные с упразднением/реформированием системы НДС, разделили общество на два лагеря: первые настаивают на отмене НДС, мотивируя это тем, что лишь отмена налога способна снизить нагрузку на бизнес и уменьшить коррупционную составляющую, вторые – на том, что НДС необходим, поскольку это глобальная константа наполнения бюджета и один из факторов, влияющий на создание экономической системы европейского типа. Какой вариант, по Вашему мнению, наиболее оптимален для украинской системы налогообложения?

НДС является бюджетообразующим налогом, причем в развитых странах его доля в доходах бюджета выше, чем в странах развивающихся. Кроме того, НДС – это нейтральный налог с точки зрения его влияния на конкуренто­способность национальной экономики. Другими словами, увеличение или снижение ставки НДС не ведет к росту или падению конкурентоспособности национальной экономики, потому что это налог на внутреннее потребление, и платит его конечный покупатель. Естественно, нейтральность НДС сохраняется при условии, что этот налог администрируется должным образом, и экспортеры получают его возмещение вовремя и в полном объеме.

Учитывая сказанное, отказ от НДС не решит ни проблему коррупции, ни проблему нагрузки на бизнес, потому что, повторюсь, НДС платит не бизнес, а конечный покупатель, и вместо НДС неизбежно будет введен другой налог, например, налог с оборота или налог с продаж.

Поэтому нам необходимо радикально реформировать несовершенное и подверженное коррупции администрирование НДС, сделать невозможным самоуправство налоговых органов и уклонение от его уплаты, или другими словами – откровенное его воровство из бюджета некоторыми плательщиками.

Предусматривает ли программа развития налоговой политики альтернативную схему в случае, если действующая программа (упрощение администрирования, но повышение ставок) не продемонстрирует эффективных показателей? Имеется ли запасной план?

Предложенный Комитетом подход не предполагает повышения ставки НДС. Напротив, мы предложили снизить ее до 15 %, что есть минимально возможным уровнем, определенным в европейской НДС-директиве. Это сделано с целью снижения эффективности схем по уклонению от его уплаты, а значит, и их привлекательности для мошенников. Вместе с тем, мы считаем, что ключевым в нашей реформе является не снижение ставки, а именно кардинальное изменение процесса администрирования НДС.

Предложенные нами изменения направлены на защиту интересов добросовестных налого­плательщиков и заставляют контролирующие органы преследовать именно тех, кто занимается мошенничеством с НДС, а не их добросовестных контрагентов. Изменения в части требования к публикации реестра заявок на возмещение делают процесс администрирования НДС прозрачным. Обеспечение возможности всех заинтересованных лиц отслеживать очередность возмещения НДС делают этот процесс прогнозируемым и понятным. Кроме того, мы попытались решить проблему вымывания оборотных средств налогоплательщиков, предусмотрев в законопроекте овердрафт в размере 1/12 суммы налоговых обязательств за предыдущий год, а так же закрыть ряд «прорех», которые используются сегодня и могли бы использоваться в дальнейшем для создания схем уклонения от уплаты НДС.

Если рассматривать изменения в налоговой реформе по двум направлениям: первое – это кардинальное упрощение системы, второе – кардинальное уменьшение количества налогов, но только реальное, а не фиктивное. Что необходимо предпринять для реализации такого плана и как это может отобразиться на бюджете?

Национальная система налогообложения не является уникальной. Практически все налоги, работающие в Украине, в той или иной форме присутствуют во всем мире. Наша проблема в высокой трудоемкости и сложности ведения налогового учета, а именно: в кратности уплаты налогов в бюджет, сложности налоговой отчетности и низкой налоговой культуре как со стороны налоговых органов, так и со стороны налогоплательщиков. Например, сегодня мы имеем 48 платежей в год по уплате НДФЛ и ЕСВ. Раньше, до объединения платежей в ПФ и три социальных фонда, их вообще было более 150. Или возьмем, например, декларацию по прибыли за 2015 год. Вместе с дополнениями она состоит из 24 страниц, и заполнить ее сможет не всякий инспектор налоговой службы. При этом множество непонятных и часто меняющихся налоговых процедур создает обширное поле для произвола неоправданно многочисленных работников налоговой службы, а так же для коррупции, в которой участвуют обе стороны процесса администрирования налогов.

Поэтому мы не просто за изменение отдельных налогов или процедур, мы за кардинальное изменение системы. Например, мы предлагаем право на обобщающие разъяснения передать Минфину как центральному органу исполнительной власти, формирующему налоговую и таможенную политику в стране. Мы также предлагаем лишить региональные налоговые инспекции права проводить проверки плательщиков, сосредоточив их усилие на обслуживающей функции. Контрольной работой будут иметь право заниматься только областные подразделения ГФС и офис крупных плательщиков налогов в пределах процедур, определенных Минфином. Такое решение мотивировано тем, что около 70 % поступлений в доходную часть бюджета обеспечивают примерно 1500 предприятий, обслуживающихся в офисе крупных плательщиков налогов. Соответственно, подавляющая часть районных инспекторов занимается работой, которая не дает практически никакого эффекта с точки зрения наполнения бюджета, но при этом позволяет осуществлять серьезное давление на бизнес, часто приводящее к откровенной коррупции.

Третьего июля 2015 года с целью повышения качества законодательства и законодательных процессов был подписан Меморандум о взаимопонимании между Верховной Радой Украины и Европейским парламентом о совместных рамках парламентской поддержки и повышении институционных возможностей. Что изменилось в работе Комитета Верховной Рады по вопросам налоговой и таможенной политики с июля 2015 года в части расширения коммуникаций с общественностью и средствами массовой информации?

Думаю, что в этом отношении в нашем Комитете произошла маленькая революция. Если говорить о проекте налоговой либерализации, то законопроект такого уровня и качества, наверное, впервые в истории Украины был разработан не сотрудниками Минфина и ГФС за закрытыми дверями, а экспертами гражданского общества, роль которых во многом была решающей, народными депутатами и их помощниками при активном участии сотрудников секретариата Комитета. Процесс разработки предложенной народными депутатами концепции реформы и написания текста изменений в Налоговый кодекс сопровождался постоянными обсуждениями со всеми заинтересованными общественными организациями.

Думаю, что обеспечить большую открытость процесса трудно.

Почему при Комитете Верховной Рады по вопросам налоговой и таможенной политики нет постоянной общественной коллегии, в которой представлены эксперты, уполномоченные решением общественных советов при Государственной фискальной службе Украины, Министерстве экономического развития и торговли Украины? При Министерстве финансов Украины?

Как я уже говорила, работа Комитета носит беспрецедентный характер. Возможность донести свое мнение и высказать предложения получили все общественные организации, в том числе представители названых советов и коллегий. Что из предложенного поддержать, решили уже сами народные депутаты, так как именно они являются субъектами законодательной инициативы и несут персональную ответственность за законопроекты, которые подают на рассмотрение парламента.
Учитывая сказанное, я считаю, что излишняя зарегулированность работы Комитета с представителями гражданского общества может только навредить делу. Также хочу отметить, что Комитет и народные депутаты заинтересованы в сотрудничестве, прежде всего с теми экспертами и организациями, которые способны не просто генерировать идеи, но и обосновывать их эффективность соответствующими расчетами, а также создавать релевантный текст соответствующего законопроекта. Таких, к сожалению, немного, однако, надеюсь, что открывшиеся возможности станут стимулом для дальнейшего развития и качественного изменения украинского гражданского общества и экспертной среды, в результате чего наше сотрудничество станет еще более конструктивным и плодотворным.

Удалось ли разработать и внедрить действенную схему предварительного анализа законопроектов, позволяющую избежать дополнительных возвратов проектов на доработку?

Во многих случаях необходимость возврата проектов на доработку связана вовсе не с наличием в них юридических или нормотворческих ошибок, а с тем, что часть представителей депутатского корпуса или исполнительная власть не принимали участие в их разработке, что приводит к необходимости внесения концептуальных правок и дополнений. Другими словами, проблема выходит за рамки организации работы налогового комитета. Со своей стороны, мы стараемся привлечь к разработке законопроектов максимально широкий круг заинтересованных сторон, чтобы предупредить возникновение описанных проблем после их внесения.

При разработке украинской версии электронной системы НДС использовалась какая-то из уже действующих моделей или это эксклюзивная программа?

Известно, что система сплит НДС-счетов была частично реализована в Болгарии, но затем отменена. Также она работает в Азербайджане, но там действует кассовый метод. У нас реализована альтернативная концепция НДС-счетов, полных аналогов которой нигде в мире, насколько нам известно, не существует. На сегодня мы уже потратили огромные усилия на внедрение этой своей собственной модели и заменять ее на что-то иное – неоправданно рискованно и затратно как для государства, так и для бизнеса. Поэтому мы убеждены, что даже если в начале этого процесса были допущены определенные ошибки, то сейчас мы должны сосредоточить наши усилия на их устранении и минимизации уже оказанного ими негативного влияния на легальный сектор экономики. Например, на недопущение в будущем неоправданного вымывания средств бизнеса из оборота.

Внедрение электронной системы НДС подразумевает не только техническую сторону вопроса, но и стратегическую. Какие риски рассматривались при запуске электронной системы НДС и с какими из них пришлось столкнуться на практике?

Основной риск введения любой системы НДС-счетов – это вымывание оборотных средств налогоплательщиков. Частично эта проблема была решена введением овердрафта, однако практика показала, что этого оказалось недостаточно. Также возникло огромное количес­тво проблем в процессе перехода из тестового режима работы СЭА ПДВ в штатный. Эти проблемы в основном связаны с «втягиванием» в систему отрицательных значений налогового кредита за предыдущие отчетные периоды.

Предложенная нами реформа решает эти проблемы, во-первых, путем значительного увеличения суммы овердрафта и, во-вторых, путем урегулирования проблем переходного периода.

Одной из болезненных тем для предпринимателей остается вопрос возмещения НДС. Предприняты ли какие-либо шаги для решения этого вопроса, а также по возврату переплат со специального НДС-счета на расчетный?

Решение проблемы возмещения НДС является одной из приоритетных целей нашего законопроекта. Ее достижению служат такие новации, как: безусловное признание правомерным всего кредита, подтвержденного зарегистрированными в ЕРНН налоговыми накладными, распространение процедуры автоматического возмещения на все суммы ПДВ, прошедшие через СЭА ПДВ, создание открытого реестра заявок на возмещение НДС, возмещение НДС исключительно в порядке очередности регистрации заявок.

Принятие законопроекта сделает процесс возмещения НДС по-настоящему прозрачным, прогнозируемым и предсказуемым для налого­плательщиков, также решится проблема так называемых «никчемов» и необоснованного оспаривания налогового кредита конт­ролирующими органами, которое сейчас приводит к затягиванию сроков возмещения значительных сумм НДС.

Я думаю, что на сегодня мы сделали максимум из возможного. Следующим шагом должен стать отказ от раздельного планирования доходов бюджета, от уплаты налоговых обязательств по НДС и затрат на его возмещение, тем более в связи с внедрением СЭА ПДВ. Но это уже вопрос бюджетного законодательства.

Насколько действенной (предположительно) окажется система штрафов за несвоевременную регистрацию налоговой накладной, это больше карательная или мотивационная мера?

В предложенной нами редакции акцент сделан именно на стимулирующей составляющей. Достаточно сказать, что налоговый орган сможет выходить на проверку только по факту получения заявления плательщика о несвое­временной регистрации налоговой накладной его контрагентом. Только подтвержденное такой проверкой нарушение правил регистрации налоговой накладной становится основанием для наложения штрафа, который может достигать 100 % от суммы НДС по накладной в зависимости от длительности просрочки ее регистрации.

Таким образом, мы создаем не только административный, но и экономический стимул для контрагентов выполнять норму закона и свое­временно регистрировать налоговые накладные.

У многих предпринимателей и бухгалтеров возникают трудности, связанные с информационным сопровождением тех или иных нововведений в законодательстве, в частности касательно системы электронного администрирования НДС. Предусмотрена ли программа, направленная на информационное сопровождение изменений и повышение уровня доверия к фискальной службе?

Предусмотрен целый новый раздел Налогового кодекса, посвященный работе электронного кабинета налогоплательщика. Внедрение соответствующих норм кардинально облегчит работу бухгалтеров, так как они будут видеть в режиме реального времени всю необходимую им информацию, включающую состояние расчетов с бюджетом, в том числе расчет формулы СЭА НДС в разрезе ее составляющих.
На мой взгляд, законопроект здесь также привносит кардинальные, революционные изменения в систему, делая ее прозрачной и понятной не только для контролирующих органов, но и для налогоплательщиков.

Способна ли грамотно проведенная кадровая политика (привлечение специалистов, консультантов, структурирование зон ответственности) оказать существенное влияние на темпы реформирования структуры налогообложения и таможенной службы? Что для этого необходимо предпринять?

Я абсолютно уверена, что внедрять налоговую реформу должны те, кто разделяют ее идеологию. От этого во многом зависит ее успех. Много хороших и правильных начинаний были «заболтаны» или откровенно саботированы исполнителями и поэтому не принесли должного эффекта. Кадры решают все – старая банальная фраза, но, на мой взгляд, очень уместная в нашем случае. Коррупционер любую реформу закончит коррупционной схемой, бюрократ создаст процедурный каскад, позволяющий ему спокойно жить. Новой системе нужны новые кадры, пускай не такие «профессиональные», как старые, но разделяющие основную ее идею – идею реальной налоговой либерализации Украины.

Существует ли действенный способ борьбы с фиктивными НДС? Каким образом можно решить эту проблему?

Единственной причиной, оправдывающей введение СЭА НДС с депонированием сумм НДС, является уничтожение так называемых маргинальных «налоговых ям», или как их еще называют «бабочек», «однодневок», суть которых сводится к генерации фиктивного налогового кредита посредством выписки налоговых накладных, обязательства по которым в бюджет не уплачивались. Судя по всему, этот канал удалось перекрыть с помощью введения СЭА НДС. Однако остались так называемые скрутки, основой которых является реализация товара за «нал» без оформления документов. Мы попытались решить данную проблему с помощью предложенных в законопроекте новаций, устанавливающих четкий механизм доначисления налоговых обязательств в случае фактического отсутствия товара, который по документам должен быть на складе. Такая ситуация возникает как раз тогда, когда товар был реализован за наличный расчет без оформления документов. Однако окончательно эта проблема может быть решена только в случае тотального введения кассовых аппаратов или создания единого электронного реестра кассовых чеков, что позволит выписывать их с помощью смартфонов и планшетов, без использования кассовых аппаратов. На данный момент мы еще не готовы к реализации подобных решений.

Замминистра финансов Елена Макеева не­однократно заявляла о регулярных дискуссиях с представителями бизнеса, которые проводились на различных интернет-платформах при разработке очередных изменений и нововведений в действующую налоговую систему. Существует ли подобная практика при Комитете?

Да, безусловно, в Комитете было проведено ряд тематических встреч народных депутатов с экспертами от бизнеса. На таких встречах были выработаны сначала концептуальные подходы к налоговой реформе, а затем сформировалась инициативная группа. В эту группу вошли народные депутаты и эксперты от бизнеса, которые совместно с экспертами Комитета и создали текст изменений к Налоговому кодексу, зарегистрированный Верховной Радой Украины под №3357. В ходе работы над текстом, особенно после обнародования концепции либеральной налоговой реформы, все желающие присоединиться к процессу имели такую возможность. Мы не отказали никому. Другое дело, что не все верили в то, что мы в состоянии создать соответствующий релевантный законопроект, и поэтому не присоединились к нам. Но это уже их выбор. Мы свой выбор сделали и приветствуем любую конструктивную помощь и поддержку наших начинаний.

По прошествии 5 месяцев с момента избрания Вас на пост председателя, какие из поставленных задач удалось решить, а какие по-прежнему остаются неразрешенными, и почему?

Главным достижением за прошедшие 5 месяцев является консолидация общества для проведения в Украине либеральной налоговой реформы. При этом основная задача до конца 2015 года – это принятие налоговой реформы в парламенте.