№1(12)(2013)

В условиях значительного количества инструментов капитального бюджетирования вопросы методики распределения Государственного фонда регионального развития приобретают особое значение. Об усовершенствовании этой методики и подходы к формированию расходных потребностей органов местного самоуправления при осуществлении капитальных вложений в инфраструктуру местного значения за счет средств государственного бюджета рассказал кандидат экономических наук Александр Шишко

Для определения Государственного фонда регионального развития (далее - ГФРР) в системе финансовых инструментов необходимо проанализировать предпосылки его выделения в составе государственного бюджета. В рамках реализации Программы экономических реформ в 2011 году планировалось определить основные законодательные принципы и критерии распределения субвенций из государственного бюджета местным бюджетам на реализацию инвестиционных программ или проектов и создать Государственный фонд регионального развития. Это было необходимо, поскольку в ст. 105 Бюджетного кодекса в редакции от 08.07.2010 г. определялись только принципы предоставления капитальных субвенций местным бюджетам.

С юридической точки зрения принятие новой редакции Бюджетного кодекса в части ст. 105 уже решило вопросы определения основных законодательных принципов предоставления таких трансфертов. Необходимость разработки и законодательного закрепления этих принципов была установлена ​​положениям ст. 105 Кодекса в редакции от 21.06.2001 г. Хотя подход к отделению трактовок «принципы предоставления» и «принципы распределения» является неоднозначным, однако он не учитывает объективной необходимости в основах определения объема таких трансфертов. То есть собственно формулировка и принятие принципов распределения не решает проблемы отсутствия принципов определения объема финансовых ресурсов для оказания капитальных трансфертов.

Например, в предыдущей редакции Бюджетного кодекса отмечено, что объем субвенций на следующий бюджетный период определяется законом о Государственном бюджете Украины, однако не определены подходы к исчислению этого объема, минимальных и максимальных ограничений и т. д. В новой редакции Кодекса данный вопрос также не решен, хотя довольно основательно определены требования к показателям, которые должны использоваться в процедуре распределения. В среднесрочной перспективе возникнет необходимость во внедрении формализованных принципов и критериев формирования объема субвенций из государственного бюджета местным бюджетам, в том числе субвенций, предоставляемых через Государственный фонд регионального развития.

Что касается второго вопроса, то создание Государственного фонда регионального развития было связано с разработкой положений законопроекта «О государственной региональной политике». Им предусматривалось использование Фонда с целью законодательного урегулирования создания современного механизма финансового обеспечения регионального развития. С 2008 года при подготовке проекта вносились предложения по созданию Фонда не только на общегосударственном, но и на региональном уровнях.

Дискуссионным стало определение ответственного органа, обеспечивающего финансирование инвестиционных проектов регионального развития, а также возможность привлечения частных инвесторов к реализации этих проектов. Критическим замечанием было установление предельного объема Государственного фонда регионального развития Украины в виде ежегодно закрепленного законопроектом объема 2,5% ВВП, поскольку это нарушает ст. 92 Конституции, согласно которой объемы доходов и расходов Государственного бюджета определяются исключительно законом Украины о госбюджете на соответствующий год.

Учитывая взаимосвязь между этими двумя вопросами (определение принципов и критериев распределения субвенций, создание Государственного фонда регионального развития), рабочая группа по направлению «Стабилизация Государственного бюджета Украины» предлагала рассмотреть возможность отнесения всех капитальных субвенций местным бюджетам к указанному Фонду, поскольку они по своей сути также имеют инвестиционное назначение. Такое предложение обусловлено положением ст. 1 Закона Украины «Об инвестиционной деятельности», согласно которому капитальные вложения являются формой инвестиции в воспроизводство основных фондов. Законом также предусмотрено осуществление инвестиционной деятельности органами государственной власти и Автономной Республики Крым за счет средств соответствующих бюджетов, а также инвестирования, осуществляемого органами местного самоуправления (ст. 2).

Согласно данному решению, Министерство экономического развития и торговли внесло предложение относительно изменений в Бюджетный кодекс (законопроект №8545) в части ст. 24-1 «Государственный фонд регионального развития». В статье, в частности, предусмотрено создание фонда за счет доходов общего фонда государственного бюджета и отнесения в Фонд, в случае его создания, субвенций местным бюджетам капитального назначения. Хотя при голосовании 7 июля 2011 года во втором чтении законопроекта №8545 предложение о ст. 24-1 поддержано не было, оно и сейчас остается актуальным.

Рассмотрение упомянутых вопросов обеспечило, прежде всего, принятие Постановление КМУ №520 от 18.05.2011 г. «Об утверждении Порядка и условий предоставления субвенций из государственного бюджета местным бюджетам на выполнение инвестиционных программ (проектов)» и дополнение Бюджетного кодекса ст. 24-1 «Государственный фонд регионального развития». Упомянутой статьей определен объем Фонда в размере не менее 1% прогнозного объема доходов общего фонда государственного бюджета, а также критерии распределения средств Фонда между Автономной Республикой Крым, областями и городами Киевом и Севастополем: 70% средств Фонда распределяются пропорционально численности населения, проживающего в соответствующем регионе, а остальные 30% - с учетом уровня социально-экономического развития регионов в соответствии с показателем валового регионального продукта в расчете на душу населения (для регионов, в которых этот показатель менее 75% среднего по Украине).

Порядок распределения средств Фонда в 2012 году был закреплен Постановлением КМУ от 21.03.2012 г. №312 и содержит некоторые неточности с критериями распределения, определенными Кодексом. В частности, в постановлении не указано, за какой именно период используются показатели численности населения регионов. Во-вторых, в противоположность определенности в Кодексе показателя для распределения 30% средств Фонда в нем не закреплено ни одного показателя, а распределение этой части осуществляется «с учетом проблем социально-экономического развития административно-территориальных единиц (малых городов, горных, шахтерских, депрессивных территорий и т.д.)».

Перечень показателей, используемых в методике распределения, окончательно закреплен Постановлением КМУ№ 656. Оно также формализует процедуру конкурсного отбора инвестиционных программ, уточняет условия софинансирования инвестиционных программ. Однако в документе так и не определен период, за который данные показатели будут использоваться. При этом статистическая информация о валовом региональном продукте за текущий год публикуется, как правило, трехквартальным лагом и не обеспечивает прозрачности методики для всех участников бюджетного процесса.

Недостатки, а также необоснованность пропорций применения показателей (70:30) доказывают несовершенство процедуры распределения средств Фонда между регионами и указывают на необходимость обеспечения максимальной прозрачности при перераспределении средств между районными, поселковыми, сельскими бюджетами и городскими бюджетами городов областного и районного значения.

Опыт Российской Федерации в использовании такого инструмента финансирования капитальных вложений в муниципальную инфраструктуру, как Фонд регионального развития, указывает на возможность применения формализованных процедур для распределения средств между административно-территориальными единицами. Так, при проведении бюджетной реформы, начавшейся в 1998 году, в составе федерального бюджета было предусмотрено несколько фондов, в том числе и Федеральный фонд регионального развития. Финансирование этого Фонда предполагалось в рамках федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» по разделу расходов федерального бюджета «Межбюджетные трансферты».

Фонд образовался для софинансирования мероприятий по развитию общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения и поддержки созданных субъектами Федерации фондов муниципального развития. За счет средств Фонда осуществлялось финансирование развития дошкольных, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и объектов инженерной инфраструктуры. В методике расчета объема средств на финансирование капитальных вложений были учтены уровень обеспеченности субъекта Федерации объектами социальной и инженерной инфраструктуры, численность населения субъекта РФ на последнюю отчетную дату.

Особенностью методики распределения Федерального фонда регионального развития является использование индексов, применяемых при распределении Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФФПСФ). Для расчета бюджетной обеспеченности используется индекс бюджетных расходов и индекс налогового потенциала. Первый показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. Для расчета этого индекса используются показатели структуры, а также соответствующие корректирующие коэффициенты, позволяющие учесть особенности формирования затрат по каждому из экономических признаков в субъекте Федерации.

Помимо использования индексов при распределении средств Фонда, собственно критерием отбора субъектов РФ выступает уровень их расчетной бюджетной обеспеченности: предоставление субсидий из Фонда осуществляется в случае, если с учетом распределения дотации из ФФФПСФ этот показатель не превышает средний по стране уровень более чем на 10%. Другим условием предоставления субсидий выступает общее положительное значение отклонения уровня обеспеченности субъекта объектами социальной и инженерной инфраструктуры от среднего по Федерации уровня.

Для каждого из тех, кто имеет право на получение средств Фонда, на основе уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации Министерством финансов определялся уровень софинансирования мероприятий по развитию общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения за счет средств Фонда. При этом усредненный уровень софинансирования установлен на отметке 0,5. Опыт Российской Федерации в использовании на общегосударственном уровне такого финансового инструмента стимулирования развития регионов и территориальных общин, как Федеральный фонд регионального развития, указывает на необходимость применения формализованных процедур формирования и распределения ГФРР в Украине.

Мы можем сделать вывод, что в процедуре формирования ежегодное определение объема ГФРР относительно объема ВВП не является целесообразным. Это соотношение может быть использовано исключительно как индикативный показатель. А для определения необходимого объема поступлений Фонда необходимо провести оценку всех имеющихся инвестиционных проектов и возможностей органов местного самоуправления к их софинансированию, то есть после определения расходной потребности капитальных вложений территориальных общин. Проблема определения такой потребности обусловлена ограничениями относительно включения в перечень возможного финансирования инвестиционных проектов за счет средств государственного бюджета. То есть в среднесрочной перспективе необходимо также учитывать и те проекты, которые не могут быть реализованы с участием государственного бюджета, но являются необходимыми в обеспечении гармоничного развития территориальных общин и регионов.

К таким ограничениям следует отнести необходимость согласования расходных потребностей в реализации инвестиционных проектов на региональном уровне. Это связано со сложностью обобщения на общегосударственном уровне потребностей в капвложениях более 11 тыс. территориальных общин. Поскольку перечни инвестиционных проектов формируются именно на региональном уровне, то, соответственно, инструменты их финансирования уже относят к инструментарию государственной региональной политики.

Проведенный анализ объемов финансирования капитальных вложений из местных бюджетов за период 2007-2011 годов, которые осуществлялись за счет субвенций на социально-экономическое развитие из государственного бюджета, указывает на то, что основными конечными получателями средств субвенций выступают бюджеты местного самоуправления и районные бюджеты (табл. 1).

Значительная дифференциация распределения объема субвенций связана с особенностями ежегодного утверждения постановлениями КМУ перечня объектов, финансируемых за счет таких субвенций (табл. 2). С 2010 года наблюдается тенденция к использованию процедуры промежуточного перераспределения объемов финансирования на региональном уровне, в связи с чем количество указанных в постановлениях КМУ объектов, получателями финансирования которых выступают бюджеты местного самоуправления, уменьшается.

Источник: Государственный бюджет и бюджетная стратегия 2012-2014: стабилизация и устойчивое развитие в условиях реформирования экономики Украины: в 4 т. / ГННУ «Акад. фин. управления»; под ред. Ф. А. Ярошенко. - К., 2011.

Сюда же можно отнести несогласованность предельных размеров софинансирования инвестиционных программ из местных бюджетов различных бюджетных инструментов или их частые изменения. Представленные в табл. 3 материалы иллюстрируют сопоставимые предельные размеры участия органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных программ. Необходимо отметить не только различные подходы к определению предельных долей софинансирования (в общем объеме стоимости проекта или объема поступлений бюджета развития), но и разницу в 5% для одних и тех же групп местных бюджетов, а также то, что для сельских и поселковых бюджетов могут и не устанавливаться ограничения по софинансированию. Поскольку у органов местного самоуправления нет достаточного объема собственных финансовых ресурсов для реализации инвестиционных проектов, такой неоднозначный подход к условиям использования финансовых инструментов может спровоцировать предпочтение в применении исключительно одного из них. Если инвестиционные субвенции и ГФРР используются для финансирования инвестиционных программ (это понятие идентично определено в Бюджетном кодексе и постановлении КМУ от 04.07.12 г. №656), то условия их использования должны быть одинаковыми.

Ограничения установлены и по объему инвестиционного проекта. Если они есть при формировании перечня инвестиционных программ, финансируемых из ГФРР в размере 1 млн грн (в отдельных случаях - 5 млн грн), то для программ, финансируемых за счет инвестиционных субвенций, таких ограничений нет. Для проектов, которые финансируются из ГФРР в 2012 году, ограничений по объему инвестиционного проекта также определено не было.

Источник: составлено автором по постановлениям КМУ от 04.07.2012 г. №656 «Вопросы государственного фонда регионального развития», от 18.05.2011 г. №520 «Об утверждении Порядка и условий предоставления субвенций из государственного бюджета местным бюджетам на выполнение инвестиционных программ (проектов)», от 20.06.2012 г. №560 «О внесении изменения в пункт 3 Порядка и условий предоставления субвенций из государственного бюджета местным бюджетам на выполнение инвестиционных программ (проектов)».

Необходимо также учитывать инновационную составляющую инвестиционных проектов. Критерий инновационности инвестиционной программы (проекта) определен Постановлением КМУ от 09.06.2011 г. №701 «О порядке проведения государственной экспертизы инвестиционных программ (проектов)». Цель учета этого критерия  -упорядочить расходные потребности, выделить проекты, имеющие высокий уровень инновации по результатам государственной экспертизы или иных равных условий.

Согласование упомянутых ограничений позволит упорядочить расходные потребности органов местного самоуправления в капвложениях в порядке убывания приоритета реализации соответствующих инвестиционных проектов. Процедура приведения этих потребностей в соответствие с финансовыми возможностями осложняется наличием двух источников финансирования - государственного бюджета и местных бюджетов. Поэтому возникает потребность расчета среднесрочных прогнозных показателей поступлений в государственный и местные бюджеты, а также определения предельных размеров финансирования инвестиционных программ на общегосударственном и местном уровнях в среднесрочной перспективе.

На основе сформированного перечня инвестиционных программ, предельных размеров финансирования инвестиционных программ каждый орган местного самоуправления составляет план капитальных вложений (ПКВ) на среднесрочную перспективу с учетом предельных размеров софинансирования инвестиционных программ и с указанием ежегодных объемов финансирования каждой программы. Определенные ежегодные предельные размеры участия местных бюджетов в финансировании инвестиционных проектов позволяют распределить утвержденный предельный объем ГФРР.

Поскольку внедрение таких предложений требует согласованных планов реализации капвложений каждой территориальной общины, отработанной методики среднесрочного планирования доходной и расходной части местных и государственного бюджета, то внедрение механизма финансирования инвестиционных проектов на основе ПКВ на современном этапе развития требует, прежде всего, совершенствования методики бюджетного планирования. В этой связи предлагается предусмотреть установление индикативного объема ГФРР в программных документах правительства на среднесрочную перспективу с ограничением корректировки показателей более чем на 10%. В процедуре распределения средств ГФРР предлагается использовать индексный метод распределения, а распределение осуществлять между регионами с последующим перераспределением между территориальными общинами.

Использование индексов, учитывающих уровень экономического и социального развития соответствующей территории, при распределении средств Фонда между регионами должно обеспечить прозрачность процедуры и объективное основание для перераспределения между территориальными общинами. Согласно Бюджетному кодексу, процедура распределения средств субвенций на выполнение инвестиционных программ (проектов) должна учитывать показатели объемов промышленного производства, валовой продукции сельского хозяйства, инвестиций в основной капитал, уровня плотности населения и безработицы, доходов населения в расчете на одного человека, среднемесячной заработной платы работников. В частности, такие требования актуальны и для методики распределения средств ГФРР.

Одним из индексов, которые можно использовать при распределении ГФРР, выступает индекс регионального человеческого развития. Этот показатель разработан Госкомстатом совместно с Институтом демографии и социальных исследований НАНУ для исследования социально-экономического развития регионов страны, научного обеспечения систематических расчетов индексов человеческого развития регионов Украины. Схема построения интегрального индекса человеческого развития предполагает трехэтапный процесс в соответствии с трехуровневой иерархической системой показателей. В отличие от международной методологии расчета ИЧР, отечественная методика предусматривает промежуточный этап - построение обобщающих индикаторов, характеризующих каждый из аспектов человеческого развития.

Это позволяет избежать чрезмерного информативного обременения основного показателя при обеспечении достаточно комплексного подхода к характеристике региональных особенностей человеческого развития и минимизации влияния случайных обстоятельств. Индекс учитывает, в частности, развитие региональных рынков труда, материальное благосостояние населения, условия его проживания, уровень образования, демографическое развитие регионов, состояние и здравоохранение, социальную среду, экологическую ситуацию и финансирование человеческого развития.

Поскольку при распределении средств ГФРР уже предусмотрено использование индекса, можно воспользоваться одним из трех предложенных вариантов использования индекса регионального человеческого развития. Во-первых, при распределении 70% объема ГФРР вместо показателя численности населения региона, остальная часть 30% - с использованием индекса регионального развития (с ограничением его значения ≥ 0,75). Во-вторых, целесообразно при распределении 50% объема ГФРР остальные 50% распределять с применением индекса регионального развития (с ограничением его значения ≥ 1,0). И третий вариант - распределение средств ГФРР осуществлять исключительно через индекс регионального человеческого развития.

На рис. 1 представлено распределение средств ГФРР в объеме 1,641 млрд согласно методике, предусмотренной Постановлением КМУ от 04.07.2012 г. №656, а также подходы к применению индекса регионального человеческого развития.

Рис. 1. Распределение средств ГФРР по действующей методике и предлагаемыми тремя методами с применением индекса регионального человеческого развития

При использовании индексов регионального развития и регионального человеческого развития в расчетах взято среднее значение за 2011, 2010, 2009 годы.

Основным препятствием в эффективном использовании индекса регионального человеческого развития в методике распределения средств ГФРР является включение Севастополя в перечень регионов, получающих финансирование из Фонда. Согласно законодательству, «регион - это территория АРК, области, городов Киева и Севастополя», однако, даже учитывая особое социально-экономическое значение Севастополя, именно использование показателей его социально-экономического развития на уровне с аналогичными показателями областей не обеспечит достаточной объективности и прозрачности любой методики распределения средств Фонда.

В то же время использование на практике разработанной схемы распределения средств ГФРР даст возможность постепенно сгруппировать в рамках Фонда ныне разрозненные источники оказания инвестиционной помощи регионам и территориальным общинам и позволит предотвратить возможность деконцентрации и неэффективного использования бюджетных средств.