№10(2012)

У європейських країнах при здійсненні контролю вже давно рівнозначну увагу приділяють як установленню скоєних порушень, так і їх попередженню. Так, наприклад, у країнах ЄС існують два шляхи виявлення порушень у сфері використання державних коштів – це безпосередній конт­роль та моніторинг (попередній контроль), спрямований на попередження порушень. В Україні така практика лише почала розвиватись у вигляді моніторингу державних закупівель.
У жовтні 2011 року Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель» внесено зміни до Закону «Про здійснення державних закупівель» (далі – Закон), однією із яких було надання Мінекономрозвитку функції здійснення моніторингу закупівель.
Відповідно до Закону, моніторинг закупівель – це систематичне спостереження за проведенням замовниками процедур державних закупівель з метою аналізу їх ефективності та належного дотримання законодавства у даній сфері. Моніторинг, по суті, є одним із різновидів перевірок держзакупівель, спрямований на попередження порушень.
В Україні досвід здійснення моніторингу закупівель досить новий, щоб аналізувати вплив на закупівельну систему загалом, але вже на сьогодні можемо розглянути ефективність його застосування замовниками.
Моніторинг проводиться відповідно до Порядку здійснення моніторингу державних закупівель, затвердженого Наказом Мінекономрозвитку від 19.10.2011 р. №155, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України від 01.12.2011 р. №1377/20115 (далі – Порядок). Згідно з цим Порядком, Мінекономрозвитку має право вчиняти наступні види моніторингу закупівлі:
за обґрунтованим зверненням замовника;
за власною ініціативою.
Залежно від виду та періоду, у який здійснюється моніторинг закупівлі, Мінекономрозвитку перевіряє та аналізує різні сторони проведення державних закупівель (рис. 1).
Слід звернути увагу, що моніторинг закупівель – це, мабуть, єдиний на сьогодні вид контролю, коли перевіряється не тільки правомірність проведення процедури закупівлі, а також правильність оформлення документів під час її проведення.
В ході моніторингу опрацьовуються як пропозиції конкурсних торгів, надані учасниками, так і документи, що готуються під час проведення процедури закупівлі замовниками, зокрема, документація конкурсних торгів, протоколи рішень комітету з конкурсних торгів, звіт про результати процедури закупівлі тощо.
Всі види моніторингу мають свої плюси. Так, моніторинг за зверненням замовника дозволяє розпорядникам державних коштів уникнути спірних питань щодо процедур, які проводяться. Кожен замовник, зіткнувшись із ситуацією, коли незрозуміло, чи будуть правомірні його дії, може надіслати документи до Мін­економрозвитку для проведення моніторингу та отримати професійний висновок щодо здійснення процедури закупівлі, а у разі встановлення порушень (які в результаті можуть призвести до збитків) – мати можливість виправити їх до укладення договору та витрат державних коштів.
Проведення моніторингу за власною ініціативою Мінекономрозвитку спрямовано на більш масштабний рівень попередження порушень при проведенні процедур закупівель. Так, міністерство може самостійно визначитись із об’єктом моніторингу, встановивши ймовірність ризикової операції через систематичний аналіз інформації, що підлягає розміщенню на веб-порталі Мінекономрозвитку у сфері державних закупівель, опублікованій в офіційному друкованому виданні з питань державних закупівель та відповідному міжнародному інформаційному виданні, і визначити процедури закупівель, за якими буде здійснюватись моніторинг закупівель. Останній відповідає міжнародним стандартам в частині дотримання прозорості та надання інформації. Так, замовник може надіслати лист до Мінекономрозвитку із зверненням щодо здійснення моніторингу закупівлі.

Рішення про прийняття міністерством листа-звернення замовника до розгляду оформляється листом, який розміщується на сайті Мінекономрозвитку впродовж трьох робочих днів із дня реєстрації листа-звернення замовника в міністерстві з подальшим його надсиланням замовнику поштовим або факсимільним зв’язком впродовж двох робочих днів із дня його підписання.
Рішення щодо здійснення моніторингу закупівлі за ініціативою Мінекономрозвитку оформлюється листом-повідомленням про здійснення моніторингу закупівлі та, після його підписання уповноваженою особою міністерства, розміщується на сайті Мінекономрозвитку з подальшим його надсиланням поштовим або факсимільним зв’язком замовнику, Державній казначейській службі (обслуговуючому банку) впродовж двох робочих днів із дня підписання.
Крім того, висновок за результатами здійсненого моніторингу оприлюднюється на сайті Мінекономрозвитку не пізніше наступного робочого дня з дня його підписання з подальшим надсиланням поштовим або факсимільним зв’язком замовнику, відносно якого здійснювався моніторинг закупівлі, впродовж двох робочих днів із дня підписання.
У разі виявлення під час здійснення моніторингу закупівлі порушень законодавства у сфері державних закупівель висновок може містити рекомендації Мін­економрозвитку щодо усунення та недопущення таких порушень у майбутньому із зазначенням строку (терміну), впродовж якого замовник може усунути ці порушення. Про усунення або неусунення даних порушень замовник інформує профільне міністерство в строк (термін), зазначений у висновку, з наданням відповідних документів, що підтверджують факт усунення порушень.
У разі виявлення під час здійснення моніторингу закупівлі підстав для скасування відповідної процедури, передбачених Законом, Мінекономрозвитку може у висновку рекомендувати замовнику припинити процедуру закупівлі та розпочати нову.
Під час здійснення моніторингу закупівлі за ініціативою міністерства, аналізу ефективності такої закупівлі Мінекономрозвитку перевіряє наявність впливу порушень (у разі їх виявлення) на об’єктивність, правомірність визначення переможця процедури закупівлі та може встановити наявність обґрунтованої підстави вважати, що закупівля, здійснена з такими порушеннями та/або відповідно до умов пропозиції, визнаної замовником найбільш економічно вигідною, завдала або може завдати збитків державі.
Порядком передбачено, що при встановленні однієї з обставин, що свідчить про можливість завдання збитків державі, Мін­економрозвитку має право звернутися до контролюючих та правоохоронних органів для вжиття ними відповідних заходів, визначених законодавством. Таким чином, моніторинг забезпечує контролюючим та правоохоронним органам обґрунтовані підстави для проведення відповідних перевірок та правових експертиз.
Для замовників також позитивним є те, що вони можуть надавати висновок за результатами моніторингу контролюючим органам при здійсненні ними повноважень з контролю у сфері державних закупівель відповідно до законодавства, правоохоронним органам та органу оскарження під час розгляду скарг.
Враховуючи, що Мінекономрозвитку є уповноваженим органом у сфері державних закупівель, зазначений висновок є найбільш обґрунтованим у розумінні норм Закону, тому, відповідно, буде для замовника своєрідним «страховим полюсом» правомірності проведення процедури закупівлі.
Зазначені висновки виступають свого роду орієнтиром для замовників в частині дотримання загальних умов проведення якісних та ефективних процедур закупівель, що забезпечують добросовісну конкуренцію серед учасників, максимальну економію та ефективність витрачання державних коштів. Крім того, у разі коли за результатами здійснення моніторингу закупівлі за зверненням замовника з певних питань не виявлено порушень законодавства у сфері державних закупівель, моніторинг закупівлі за ініціативою Мінекономрозвитку з цих питань надалі не здійснюється.
Моніторинг проводиться у досить короткий термін. Висновок за його результатами готується не пізніше 5-15 робочих днів із дня надходження до Мінекономрозвитку в повному обсязі інформації та документів від замовника (рис. 2).

Таким чином, можливість здійснення моніторингу за зверненням замовника дозволяє розпорядникам державних коштів звернутись до Мінекономрозвитку в період оцінки конкурсних пропозицій учасників, на яку Законом відведено 20 робочих днів, та у разі виявлення порушень усунути їх ще до акцептування переможця торгів.
Аналіз висновків Мінекономрозвитку за результатами здійснення моніторингу державних закупівель, розміщених на сайті у 2012 році, показав, що найбільша кількість порушень у замовників виявляється в частині формування документації конкурсних торгів та під час перевірки пропозицій учасників.

Замовники, встановлюючи заздалегідь неправомірні вимоги у документації конкурсних торгів, спонукають виникненню порушень під час проведення процедури закупівлі, адже документація конкурсних торгів – це основа і застава для якісного проведення процедури закупівлі. При цьому замовники досить часто не продумують у документації необхідні вимоги, які забезпечать участь у торгах якісних учасників, або навпаки встановлюють дискримінаційні вимоги чи просто надлишкові, що відштовхує потенційних учасників та звужує конкуренцію. Тому моніторинг закупівель передбачає окремим питанням перевірку документації конкурсних торгів, що, у свою чергу, надає замовникам можливість розпочати процедуру закупівлі на законодавче обумовленому плацдармі.
Крім того, враховуючи, що моніторинг закупівель охоплює не тільки перевірку правомірності проведення процедур, а і правильність оформлення документів, в багатьох висновках 2012 року містяться зауваження стосовно, наприклад, оформлення річного плану, коли замовники в порушення вимог Форми річного плану закупівель та Інструкції щодо його заповнення, затверджених Наказом Мінекономіки від 26.07.2010 р. №922, не зазначають відповідну інформацію у спосіб, що вимагається. Така ж ситуація виникає і при формуванні інших документів замовниками, щодо яких Наказом Мінекономіки від 26.07.2010 р. №922 затверджені певні форми. Наприклад, Формою реєстру отриманих пропозицій конкурсних торгів передбачено обов’язкове зазначення інформації про спосіб отримання пропозиції конкурсних торгів (особисто або поштою), проте в реєстрі отриманих пропозицій конкурсних торгів багатьох замовників ця інформація відсутня.

Інше питання, яке розглядається під час моніторингу, – перевірка пропозицій учасників конкурсних торгів, що також постійно супроводжуються порушеннями в частині допущення до оцінки учасників, пропозиції яких не відповідають кваліфікаційним вимогам Закону або документації конкурсних торгів.

Як показує практика, більшість із таких порушень допускається замовниками через некомпетентність спеціаліста, що здійснює перевірку конкурсних пропозицій учасників, в питаннях відповідності документів, законодавче передбачених у цій сфері. Наприклад, у І півріччі 2012 року багато замовників для підтвердження того, що учасник або учасник попередньої кваліфікації не визнаний у встановленому законом порядку банкрутом та відносно нього не відкрита ліквідаційна процедура, просили надати довідку відповідного упов­новаженого державного органу про відсутність учасника в єдиній базі даних про підприємства, щодо яких порушено справу про банкрутство та відносно яких відкрита ліквідаційна процедура, та приймали для підтвердження такої інформації довідки, видані ДП «Державний центр з питань відновлення платоспроможності та банкрутства».
При цьому з вересня 2011 року, згідно з Наказом Міністерства юстиції України «Про затвердження Положення про Єдину базу даних про підприємства, щодо яких порушено провадження у справі про банкрутство» від 15.09.2011 р. №3018/5, зареєстрованим в Мін’юсті 19.09.2011 р. за №1106/19844, утримувачем Єдиної бази даних визначено Міністерство юстиції України, а адміністратором – державне підприємство «Інформаційний центр» Мін’юсту.
Разом із тим слід відзначити, що найбільша кількість порушень зустрічається в самих пропозиціях конкурсних торгів учасників. Як правило, це пов’язано з невідповідністю документів, наданих учасниками, вимогам, встановленим документацією конкурсних торгів.
Періодично зустрічаються порушення, коли учасники надають документи, строк чинності яких закінчується до дати розкриття пропозицій конкурсних торгів або іншої встановленої дати в документації, що призводить до необхідності відхилення таких учасників. Систематично мають місце випадки, коли учасники ігнорують вимогу завіряти документи, в тому числі у нотаріуса, що не дає можливості при оцінці пропозицій конкурсних торгів замовнику перевірити відповідність наданих документів та призводить до необхідності відхилення таких учасників.

Одним із найтиповіших порушень є те, що учасники не зазначають інформацію, встановлену для надання в пропозиціях конкурсних торгів, повною мірою та у спосіб, визначений документацією. В результаті, не отримавши відповідної інформації, замовник не має можливості здійснити якісну оцінку пропозицій конкурсних торгів учасників.
Всі вищезазначені ситуації призводять до виникнення підстав для відхилення наданої пропозиції. Зокрема, такими підставами, відповідно до ст. 29 Закону, є те, що учасник не відповідає кваліфікаційним критеріям, встановленим ст. 16 Закону; наявні підстави, зазначені у ст. 17 та ч. VII ст. 28 Закону; пропозиція конкурсних торгів не відповідає умовам документації конкурсних торгів.
При цьому досить часто замовник в порушення вимог Закону не відхиляє таких учасників, а допускає їх до оцінки та визначає переможця, що в результаті впливає на якість та повноту виконання укладеного з таким учасником договору, а від цього, зрозуміло, залежить і подальше витрачання державних коштів.
Укладання та виконання договору за результатами процедури закупівлі, проведеної із порушенням вимог законодавства, може завдати збитків державі у зв’язку з тим, що переможця процедури закупівлі та ціну договору визначено неправомірно та в умовах обмеженої конкуренції.
Таким чином, проведення моніторингу на стадії оцінки пропозицій конкурсних торгів дозволяє уникнути допущення до оцінки і визначення переможцем торгів учасника, який не підтвердив свою кваліфікацію і відповідність умовам документації конкурсних торгів.
Порядком передбачено, що при встановленні під час здійснення моніторингу закупівлі однієї з обставин, що свідчить про можливість завдання збитків державі, Мінекономрозвитку має право звернутися до контролюючих та правоохоронних органів для вжиття ними відповідних заходів, визначених законодавством.
У І півріччі 2012 року за результатами здійсненого моніторингу міністерством надіслано копії 113 висновків до Генеральної прокуратури України та 12 – до Служби безпеки для вжиття відповідних заходів, визначених законодавством.
Разом із тим однією з підстав проведення моніторингу закупівель за ініціативою Мінекономрозвитку може бути самостійне звернення правоохоронних органів, в результаті чого формуються відповідні висновки за результатами такого моніторингу, які в подальшому залучаються до справ та розслідувань, що проводяться тими чи іншими органами.
Таким чином, моніторинг закупівель лише починає розвиватись в Україні, але вже показує позитивні тенденції, коли замовники мають можливість отримати кваліфікаційні висновки спеціалістів і, врахувавши їх, не допустити порушень на будь-якій стадії проведення процедур закупівель, а правоохоронні органи – проводити розслідування економічних злочинів, відштовхуючись від фактичних порушень, встановлених експертами у відповідній сфері.